2 квітня 2019 року Європейська платформа регуляторних органів (EPRA) оприлюднила заключний варіант порівняльного документа «Суспільне мовлення та контент, що становить суспільний інтерес у цифрову еру: роль регуляторів». Він містить аналіз опитування 32 регуляторних органів медіа Європи стосовно концепції та компетенції суспільного мовлення, проблемних аспектів, з якими стикаються регуляторні органи в питаннях суспільного мовлення, викликів, що стоять перед суспільними мовниками. Документ також розкриває загальні повноваження регуляторних органів щодо суспільних мовників.
Автором звіту є доктор Самуель Студер, який представляє в EPRA медіарегуляторний орган Швейцарії (Swiss Federal Office of Communications – OFCOM).
Національна рада зробила переклад цього документа і пропонує його для ознайомлення.
Документ містить огляд таких питань:
- Бачення концепції та компетенції суспільного мовлення членами EPRA;
- Проблемні аспекти, з якими зіштовхуються регуляторні органи у питаннях суспільного мовлення, а також розуміння викликів, що стоять перед суспільними мовниками;
- Загальні повноваження регуляторних органів щодо суспільних мовників та конкретна проблематика.
Основні положення документа містять:
Концепція суспільного мовлення: переважна більшість регуляторних органів, що взяла участь в опитуванні, притримується традиційної концепції суспільного мовлення й вважає вимоги відповідних постачальників обґрунтованими та важливими. Це вказує на те, що більшість регуляторів вбачають однією з проблем діяльності суспільного мовлення адаптацію до нових реалій цифрової ери. Респонденти підкреслили особливу важливість виробництва та розповсюдження високоякісного та надійного контенту.
Виклики, що стоять перед суспільними мовниками з точки зору регуляторів: серед основних викликів увагу акцентовано на проблемах стабільності та розширення масштабів діяльності, а також забезпечення достатніми фінансовими ресурсами для надання можливості суспільному мовленню адекватно реагувати на ситуацію у медіасередовищі, яка динамічно розвивається. На думку більшості респондентів, для якісного виконання різноманітних завдань суспільний мовник має дотримуватися певних розроблених стандартів. Крім того, не менш важливим є здійснення належних заходів для розширення аудиторії та представлення відповідного для цифрової ери контенту. Підтримка та зміцнення незалежності суспільного мовлення залишається проблемним аспектом у юрисдикції багатьох регуляторів.
Повноваження регуляторних органів: в останні роки спостерігається тенденція до посилення повноважень регуляторних органів щодо оцінки ефективності діяльності суспільних мовників. Однак, зазвичай медіарегуляторні органи не мають повноважень визначати розмір бюджету суспільного мовлення, не приймають участі у стратегічному плануванні, прийнятті редакційних рішень чи заходах щодо розширення аудиторії. Таким чином, регулятор має обмежені можливості для безпосереднього впливу на розвиток суспільного мовника.
Загалом участь в опитуванні взяли 32 респонденти. Відповідно до повноважень нагляду за діяльністю суспільного мовника, країни умовно можна поділити на три групи:
- Країни, в яких регулятор не має повноважень щодо нагляду за суспільним мовленням: 1 з 32 (Німеччина).
- Країни, в яких регулятор наділений компетенцією щодо нагляду за дотриманням правових норм всіма гравцями, в тому числі суспільними мовниками, але не відповідає за оцінювання ефективності діяльності останніх: 14 з 32 (Болгарія, Боснія і Герцеговина, Грузія, Греція, Естонія, Литва, Македонія, Румунія, Сербія, Словаччина, Словенія, Україна, Хорватія, Чехія).
- Країни, в яких регулятор володіє широкими повноваженнями щодо суспільного мовника і може відігравати певну роль в оцінюванні ефективності його діяльності: 17 з 32 (Австрія, Бельгія (Фландрія і Валлонія), Великобританія, Данія, Іспанія (CAC та CNMC), Ірландія, Ісландія, Латвія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Франція, Швейцарія, Швеція).
Матриця: регулятори, які взяли участь в опитуванні
Бачення концепції та компетенції суспільного мовлення членами EPRA
Ідеальний набір характеристик суспільного мовника як інституції має містити наступні «комплексні завдання» (відповідно до Блюмера 1992 та Барендта 1995, див. також Буррі 2015: 4-11[1]):
- Суспільний мовник має на меті не тільки інформування та просвіту, а й розважальну складову.
- «Загальна концепція»: місія суспільного мовника полягає у здійсненні загальних функцій, таких як просвіта, інформування, розважання, а не у трансляції певних передач з особливим контентом.
- Програми, які транслюються, повинні бути високої якості, а також відповідати принципам різноманітності, плюралізму та об’єктивності контенту.
- Некомерційна структура та фінансування (в т.ч. часткове) за рахунок абонентської плати або оподаткування. Суспільний мовник має здійснювати свою діяльність не з метою отримання прибутку, а для надання послуги суспільству. Практика демонструє, що суспільне мовлення повністю, або ж більшою мірою фінансується за рахунок абонентської плати та податків.
- «Універсальна послуга» (за географічним та соціальним аспектом) – ще одне завдання суспільного мовлення, яке полягає у представленні суспільству програм власного виробництва на віддалених територіях та для різноманітних соціальних груп.
- Внесок у процес зміцнення національної ідентичності та культури.
- Незалежність від державних та комерційних інтересів – суспільний мовник повинен виконувати свою місію на благо суспільства, а не послуговуючись окремими політичними або економічними прагненнями.
Всі учасники опитування погодилися із наведеними традиційними компонентами, які характеризують суспільне мовлення.
18 членів EPRA акцентували увагу на важливості високої якості програм суспільного мовлення (п. 3, зазначений вище – Австрія, Бельгія, Боснія і Герцеговина, Британія, Грузія, Данія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Македонія, Нідерланди, Норвегія, Румунія, Словаччина, Словенія, Франція, Чехія, Швеція). У деяких країнах до загальних функцій суспільного мовлення належить також вироблення контенту високої якості (Болгарія, Британія, Данія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Македонія, Норвегія, Франція, Швейцарія, Швеція). Іноді, до особливих вимог щодо суспільного мовлення відносять різноманітність та плюралізм думок (Болгарія, Боснія і Герцеговина, Британія, Данія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Македонія, Норвегія, Франція, Швейцарія, Швеція) або об’єктивність контенту (Австрія, Боснія і Герцеговина, Грузія, Данія, Іспанія (CNMC), Латвія, Румунія).
Деякі респонденти визначали важливість таких якісних характеристик контенту суспільного мовлення, як відповідальність, інноваційність, відповідність, впізнаваність, власного виробництва.
15 регуляторних органів висловили думку про те, що широкі повноваження, наприклад, у сфері інформування, просвіти, розваг, є однаково важливими, а подекуди і більш значимими ніж легітимність у цифровому середовищі (п. 1, зазначений вище – Великобританія, Грузія, Ірландія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Україна, Франція, Чехія, Швейцарія, Швеція). Головний акцент у цьому випадку приділяється забезпеченню та поширенню різноманітності та достовірності контенту (Великобританія, Грузія, Ірландія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Україна, Чехія, Швейцарія). Фокусування на освітніх повноваженнях траплялося у відповідях рідше ( Великобританія, Грузія, Ірландія, Словенія, Франція, Швейцарія, Швеція), так само як і розважальна функція суспільного мовлення. Ірландський регуляторний орган (BAI) у відповідь на запитання щодо актуальності розважального мандату суспільного мовлення зауважив: «Можливо, причиною меншого акцентування уваги та представленні розважальних послуг суспільними мовниками є наявність ринку комерційних постачальників контенту у цій сфері….».
14 регуляторних органів визначили компетенцію «внесок у процес зміцнення національної ідентичності та культури» (п. 6) як одну із найважливіших для суспільного мовника (Боснія і Герцеговина, Великобританія, Греція, Грузія, Данія, Ірландія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Норвегія, Словаччина, Україна, Франція,). Суспільний мовник має внести вклад у демократію (Боснія і Герцеговина, Греція, Данія, Ірландія, Ісландія, Латвія, Норвегія), національну культуру (Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Норвегія, Словаччина, Швейцарія) та згуртованість (Греція, Грузія, Іспанія (CNMC), Україна, Франція, Швейцарія). Також у відповідях було відзначено, що суспільний мовник повинен сприяти у підтримці мови (Латвія, Норвегія, Швейцарія) та національної ідентичності (Ісландія, Норвегія, Швейцарія).
12 медіарегуляторних органів визначають «універсальну послугу» (п.5) (контент для всього суспільства/груп населення та географічна доступність) однією із важливих компетенцій суспільного мовника (Боснія і Герцеговина, Великобританія, Грузія, Данія, Ірландія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Латвія, Македонія, Словаччина, Хорватія, Швейцарія). У цьому контексті регуляторні органи вважають за необхідне представлення суспільним мовником всеохоплюючого контенту (Боснія і Герцеговина, Великобританія, Данія, Хорватія, Швейцарія) для різноманітних груп населення (Великобританія, Грузія, Ісландія, Іспанія (CNMC), Македонія). Також у відповідях згадувалось про можливість технічного покриття всього населення (Великобританія, Ісландія, Словаччина). Національна рада з питань електронних медіа Латвії також розглядає можливість представлення послуг для іноземного населення, як одне із основних завдань суспільного мовлення: «Через мобільність та ряд історичних передумов, суспільний мовник розвивається і як виробник місцевого контенту для всього світу – наша діаспора є достатньо численною, так званий «п’ятий регіон» Латвії та проживає за кордоном постійно чи на тимчасовій основі». Регуляторний орган Норвегії (NMA) підкреслив, що надзвичайно актуальними є повноваження суспільного мовника, які полягають в «охопленні всіх аудиторій та жанрів, таким чином відображаючи різноманітні особливості та задовольняючи потреби різних груп у суспільстві» на фоні масштабного використання індивідуалізованих медіапослуг, алгоритмів та посилення процесів поляризації у суспільстві. Французький регулятор (CSA) вважає, що «суспільний мовник має бути прикладом для вирішення соціальних проблем, таких як сприяння соціальній згуртованості, рівності між чоловіками та жінками, представлення різноманітності в ефірі та медіаосвіті. Ці напрямки повинні бути пріоритетними у діяльності суспільного мовника».
9 членів EPRA акцентували увагу на важливості незалежності суспільного мовлення від держави та комерційних структур (п.7) (Болгарія, Греція, Грузія, Нідерланди, Норвегія, Сербія, Словаччина, Франція, Чехія).
Виклики, що стоять перед суспільними мовниками
28 регуляторних органів (Австрія, Боснія і Герцеговина, Бельгія (SCA), Болгарія, Великобританія, Греція, Данія, Естонія, Ірландія, Ісландія, Іспанія
(CNMC та CAC), Латвія, Литва, Македонія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Сербія, Словаччина, Словенія, Україна, Франція, Хорватія, Чехія, Швейцарія) прокоментували свою точку зору щодо викликів, які стоять перед суспільним мовленням:
- Охоплення аудиторії та змагання за увагу
Найчастіше в аспекті проблем суспільного мовлення згадувалася аудиторія (Австрія, Бельгія (CSA), Болгарія, Великобританія, Греція, Грузія, Естонія, Ірландія, Ісландія, Іспанія (CNMC та CAC), Латвія, Литва, Македонія, Нідерланди, Польща, Португалія, Румунія, Франція, Хорватія, Швейцарія).
16 регуляторів вважають збереження та розширення масштабів контенту одним із викликів, що стоїть перед суспільними мовниками (Австрія, Бельгія (SCA), Греція, Грузія, Естонія, Ірландія, Ісландія, Іспанія (CNMC та CAC), Латвія, Литва, Нідерланди, Португалія, Румунія, Франція, Хорватія) та 6 – що суспільне мовлення має знайти відповіді на проблематику цифровізації відповідно до потреб аудиторії (Австрія, Боснія і Герцеговина, Ірландія, Латвія, Португалія, Франція). Однією із причин низького рівня охоплення контенту суспільного мовлення є посилення конкуренції серед приватних постачальників – як національних так і міжнародних. 7 регуляторів вказали, що суспільні мовники найчастіше стикаються з посиленням конкуренції за увагу (Естонія, Ірландія, Іспанія (САС), Латвія, Нідерланди, Франція, Швейцарія).
4 регулятори розглядають іноземну конкуренцію як основну та зростаючу проблему щодо конкуренції за частку охоплення (Естонія, Іспанія (САС), Ірландія, Франція). Деякі країни також відмітили що внутрішні комерційні провайдери намагалися підсилити політичний тиск з метою стримування суспільного мовлення, як це було, наприклад, в Іспанії: «Приватні ЗМІ вважають, що суспільний мовник занадто масштабний для невеликого ринку. Чинився тиск з метою зменшення розмірів та звуження сфери діяльності суспільного мовлення».
- Фінансування
11 членів EPRA вбачають серйозні проблеми для суспільних мовників у сфері фінансування їх діяльності (Боснія і Герцеговина, Бельгія (CSA), Великобританія, Данія, Ірландія, Іспанія (САС), Латвія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина). Більше половини респондентів розглядають проблему фінансування в загальному, як перспективну складову стабільного функціонування суспільного мовлення. Інша половина вказує на недостатність фінансового забезпечення.
- Якість контенту
7 членів EPRA вважають наявність якісного контенту для суспільного мовлення одним із головних завдань (Боснія і Герцеговина, Бельгія (CSA), Великобританія, Данія, Ірландія, Іспанія (САС), Латвія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина). У цьому аспекті 3 регулятори виступають за дотримання «виразності» як першочергове завдання суспільного мовлення (Нідерланди, Франція, Швейцарія). Швейцарський регулятор також відмічає важливість інноваційності у виробленні якісного контенту.
- Незалежність
6 членів EPRA ідентифікували проблеми незалежності суспільного мовлення через політичний та фінансовий вплив (Боснія і Герцеговина, Болгарія, Македонія, Норвегія, Сербія, Чехія). Чеський регулятор, наприклад, повідомив що «Чехія наразі зіштовхнулася із серйозним політичним тиском», в той час як регулятор Нідерландів переймається питанням: «Як зберегти незалежність суспільного мовника від політичних та комерційних впливів?».
- Розповсюдження
Проблема, пов’язана із розповсюдженням контенту суспільного мовлення, згадувалася найменше з усіх (Нідерланди, Польща, Україна). Двоє респондентів акцентували увагу на проблематиці поширення контенту цифровими мережами (Польща, Україна) та один (Нідерланди) – згадував можливість пошуку контенту суспільного мовлення в Інтернеті як особливу проблему.
Виклики, що стоять перед регуляторними органами
Фінансування
17 регуляторів повідомили про те, що переймаються проблематикою фінансування суспільного мовлення. 7 – вказали про те, що питання скорочення фінансування вже обговорюється, і 6 – такі рішення були прийняті (Греція, Данія, Іспанія (САС), Нідерланди, Португалія, Швейцарія). Три регуляторні органи повідомили про катастрофічне недофінансування суспільного мовника (Польща, Україна, Франція). Зазвичай рішення щодо фінансування суспільного мовлення приймаються компетентними міністерствами, а не медіарегуляторами. Наприклад, в Ісландії обговорення цієї проблематики не призвело до скорочення фінансування, а от у Ірландії рекомендації регуляторного органу щодо збільшення державного фінансування суспільного мовлення неодноразово відхиляли.
Інший важливий аспект, на якому акцентують увагу у багатьох країнах, – це заборона або скорочення обсягів реклами. Так, Іспанія у 2010 році взагалі заборонила рекламу на суспільному; Латвія планує запровадити подібні обмеження у 2021 році. Натомість Боснія і Герцеговина, а також Франція після тривалих обговорень відмовилися від обмежень кількості рекламного часу на суспільному мовленні. У Грузії можливості реклами та спонсорства суспільного мовлення жорстко обмежені.
6 регуляторів повідомили, що питання фінансування суспільного мовлення не є проблематичними для них (Бельгія (CSA), Болгарія, Естонія, Норвегія, Хорватія, Чехія).
Норвегія нещодавно (29 березня 2019 року) переглянула модель фінансування суспільного мовника і відмовилася від традиційного ліцензійного збору на користь державного бюджетного фінансування.
Скорочення аудиторії
У переважній більшості відповідей респондентів акцентується увага на відсутності популярності суспільного мовлення серед молодіжної аудиторії. Аудіовізуальна рада Каталонії у січні 2017 року представила проектний документ щодо розширення аудиторії через:
- виробництво високоякісного контенту, спрямованого на визначену аудиторію;
- збільшення програм для дітей, підлітків та молоді;
- просування проектів, спрямованих на значну аудиторію, особливо у сфері культури, та їх поширення закордоном.
У Франції було ухвалено рішення на рівні уряду про перехід суспільного мовника, спрямованого на молодіжну аудиторію, виключно на мовлення за допомогою альтернативних онлайн платформ. На фінансування програми переходу планується залучити 150 мільйонів євро, які будуть спрямовані на створення нової цифрової платформи для молодіжної аудиторії, мобільного додатка з інноваційним та інтерактивним контентом, короткими програмами, наповненими комедійними ситкомами, захоплюючими документальними сюжетами та інше.
Виклики, пов’язані з оцінюванням діяльності суспільних мовників
17 регуляторів повідомили, що до їх компетенції належить оцінювання ефективності діяльності суспільних мовників. Наприклад, вимірювання ефективності діяльності суспільного мовлення є важливим завданням швейцарського регулятора (OFCOM) на основі чого ухвалюються виважені регуляторні рішення (до процесу оцінювання залучаються спеціалізовані незалежні дослідницькі установи). Ірландський регуляторний орган (ВАІ) зобов’язаний проводити щорічні та п’ятирічні огляди, які стосуються оцінювання продуктивності діяльності суспільного мовника, що охоплюють кілька сфер, зокрема якість програм, ефективність використання бюджетних коштів та інше (протягом останніх трьох років ВАІ також оцінювала роботу суспільного мовлення за параметрами довіри, неупередженості, залучення інновацій та розширення аудиторії).
«Відмінність» суспільного мовлення
Більшість респондентів зауважили, що не беруть участі у процесі створення «відмінностей» суспільного мовлення. Мова йде про виразність та особливість саме суспільного мовлення, що відокремлює та робить його впізнаваним
з-поміж інших. Однак, регулятори Великобританії, Швейцарії та Ірландії наділені відповідними повноваженнями. Так, у Британії в угоді між ВВС та регулятором прописані положення щодо створення відмінного контенту та послуг. У 2016 році Федеральний уряд Швейцарії оприлюднив очікування щодо суспільного мовника (SRG SSR) у зміні редакційної політики та створенні відмінного контенту і послуг у порівнянні із комерційними медіа, особливо що стосувалося розважального жанру.
Незалежність суспільного мовника
15 регуляторів під час опитування повідомили про проблеми у сфері незалежності суспільного мовника (зокрема і Україна). Така проблематика була умовно розподілена за трьома групами:
- Політична незалежність. Наприклад, з проблемами незалежності суспільного мовника зіштовхнулися у Боснії і Герцеговині, коли чинився тиск на редакційну політику. Політичну напруженість відзначив регулятор Швейцарії. Мова йшла про передачу повноважень із нагляду та контролю за суспільним мовником від уряду до парламенту країни. Однак дане рішення не було ухвалено внаслідок побоювань політизації суспільного мовника і його перетворення на медіа з лобіювання політичних інтересів партій. Також у Швейцарії лунали пропозиції перетворення неприбуткової частини суспільного мовлення на часткове публічне підприємство. В Україні була спроба маніпулювання членами Наглядової ради суспільного мовника. Натомість у Франції ухвалили навіть закон (№2016-1524 від 14 листопада 2016 року) щодо посилення свободи, незалежності та плюралізму медіа.
- Фінансова незалежність. Більшість регуляторів переймається питаннями фінансування суспільного мовлення. Наприклад, в Ірландії та Іспанії тривають дискусії щодо убезпечення фінансування суспільного мовлення від політичних рішень. У деяких країнах спроби перейти від системи фінансування суспільного мовлення через абонплату до державного бюджетування викликають занепокоєння щодо можливого впливу політичних гравців.
- Організаційні аспекти. Деякі респонденти повідомили про загрозу незалежності суспільного мовлення через наділення повноваженнями призначення на керівні посади суспільного мовника політичні осередки.
Відносини між комерційними медіа та суспільним мовником
Деякі регулятори повідомили, що залучають до виконання завдань суспільного мовлення приватні медіа з відповідним фінансовим винагородженням. Наприклад, у Швейцарії декілька приватних мовників отримують 6% від загального доходу від домогосподарств (з 2019 року). У Латвії визначено декілька послуг суспільного мовлення, які надають комерційні медіа. Дві приватні радіостанції у Данії мають повноваження щодо надання послуг суспільного мовлення. Тривають публічні дискусії з даного аспекту у Німеччині.
Відмінності у діяльності комерційних та суспільних мовників залежать від особливостей кожної країни та в загальному виділяють два основних аспекти: фінансування та повноваження.
Наприклад, Міністерство культури Норвегії звернулося до регулятора з проханням оцінити діяльність суспільного мовника (NRK) у сфері просування різноманітності. За результатами звіту регулятора Норвегії[2], опублікованого у квітні 2018 року, було визначено позитивний вплив суспільного мовлення на різноманітність. Регулятор Нідерландів розробив низку рекомендацій, які дають змогу суспільному мовнику співпрацювати з освітніми осередками для найбільш ефективного здійснення своїх завдань.
3 регулятора (Бельгія (Фландрія), Франція, Швейцарія) відзначили під час опитування існування співробітництва між різними постачальниками послуг для суспільного мовлення. Для прикладу можна навести «TV 5 Monde» (мовник, що здійснює трансляцію французькою мовою, Бельгія, Франція, Швейцарія) та
«3 Sat» (мовник, що здійснює трансляцію німецькою мовою, Австрія, Данія, Швейцарія). У Франції новинний канал, що був заснований у 2016 році, здійснює співробітництво з усіма французькими постачальниками послуг для суспільного мовлення. Створення системи вільного обміну аудіовізуальними матеріалами в рамках суспільного мовлення планується у Польщі, платформи контенту загального доступу передбачаються у Латвії, спільної культурної платформи між «France Televisions» та національним радіо у Франції.
17 медіа регуляторних органів повідомили про наявність співробітництва між суспільними мовниками та комерційними провайдерами (Бельгія, Великобританія, Данія, Естонія, Ірландія, Іспанія, Латвія, Нідерланди, Німеччина, Норвегія, Словенія, Франція, Швейцарія, Швеція, Україна).
Найбільш актуальний напрямок співробітництва стосується контенту (Бельгія, Данія, Естонія, Іспанія (САС), Німеччина, Норвегія, Словенія Швейцарія). При цьому форма такого співробітництва різноманітна: обмін зображеннями (Бельгія-Фландрія), права на спортивні трансляції (Норвегія, Словенія), програми для дітей (Данія), перевірка фактів («Faktisk.no», Норвегія), спільні мережі журналістських розслідувань (Німеччина). В Естонії суспільний мовник разом із приватними провайдерами послуг брали спільну участь у відкритті «Музею мовлення Естонії».
За результатами опитування прослідковується новий тренд серед європейських країн щодо об’єднання зусиль комерційних медіа та суспільних мовників у рамках спільної відеоплатформи, спрямованої на зменшення впливу глобальних гравців індустрії, таких як «Netflix» та «Amazon» (Бельгія (Валлонія), Великобританія, Іспанія (CNMC), Нідерланди, Франція).
Бельгійський регулятор (у Фландрії) повідомив про діяльність спільної онлайн відеоплатформи «Stievie» суспільного мовлення та комерційних медіа. Нідерланди запровадили «NLZiet» – спільну онлайн відеоплатформу громадських організацій та двох комерційних мереж «RTL» та «Talpa/SBS». Мовники «TF1» та «M6» разом із «France Televisions» анонсували створення цифрової платформи «SALTO» у Франції.
В Іспанії найбільші комерційні гравці індустрії спільно із суспільним мовником планують запуск сервісу з використанням технології HbbTV.
У Великобританії в 2016 році «BBC Worldwide» та ITV підписали договір про надання послуг нової служби відео на замовлення «Britbox» США. У липні 2018 року «BBC», «ITV», «Channel 4» та «Arqiva» домовилися інвестувати 125 мільйонів фунтів стерлінгів протягом п’яти років для створення гібридної платформи «Freeview».
Повноваження регуляторних органів
Компетентні органи
На думку Мануеля Пуппіса[3] (професор кафедри медіа систем та структур Університету Фрібура) міністерства є важливими гравцями у сфері регулювання медіа, які забезпечують просування проектів законів до уряду та несуть відповідальність за розвиток стратегії у рамках медіаполітики. Однак у них відсутні повноваження щодо нагляду та ліцензування мовників. Такими повноваженнями зазвичай наділені медіарегуляторні органи, що є відокремленими від міністерств та не є частиною їх адміністративної структури (с. 110 – 114).
Регулювання суспільного мовлення, як правило, здійснюється трьома ланками інституцій: міністерствами, медіарегуляторним органом та внутрішніми наглядовими органами. Певну роль у регулюванні відіграє і парламент.
Повноваження незалежних органів медіарегулювання у сфері суспільного мовлення можна умовно поділити на три кластери:
- Відсутність повноважень у цій сфері. З 32 респондентів, які взяли участь в опитуванні, така ситуація є тільки у Німеччині. У цій країні регулювання суспільного мовлення здійснюється внутрішніми наглядовими органами – Радами з питань мовлення (Rundfunkrat) у дев’яти регіонах країни, що належать до мережі «ARD» та Радою з питань телебачення (Fernsehrat), що здійснює регулювання загальнонаціонального суспільного мовника – ZDF;
- Наявність повноважень у медіарегуляторного органу щодо здійснення регулювання суспільного мовлення, але відсутність компетенції щодо оцінювання діяльності: 14 респондентів (Болгарія, Боснія і Герцеговина, Греція, Грузія, Естонія, Литва, Македонія, Румунія, Сербія, Словаччина, Словенія, Україна, Хорватія, Чехія). Така модель регулювання суспільного мовлення переважає у країнах Центральної Європи. Компетенція оцінювання діяльності суспільного мовлення, як правило, належить до відповідних рад/наглядових органів;
- Регулятор не тільки наділений повноваженнями щодо регулювання діяльності суспільного мовника, а й має певні компетенції щодо оцінювання діяльності останнього: 17 респондентів (Австрія, Бельгія, Великобританія, Данія, Ірландія, Ісландія, Іспанія, Латвія, Нідерланди[4], Норвегія, Польща, Португалія, Франція, Швейцарія, Швеція).
Головні завдання
13 медіарегуляторних органів повідомили, що займаються моніторингом діяльності суспільного мовлення (Австрія, Болгарія, Великобританія, Греція, Ірландія, Ісландія, Норвегія, Польща, Португалія, Україна, Франція, Хорватія, Швейцарія) або відповідно до нормативно-правових положень або згідно із умовами договору, а також враховуючи особливості ліцензії та інші документи. У Данії повноваження регуляторного органу змінюються залежно від постачальника послуг суспільного мовлення.
Вид та форма моніторингу відрізняється в залежності від країни. Деякі регулятори здійснюють моніторинг суспільного мовлення самостійно, інші залучають до такої діяльності відповідні організації, також наявні випадки, коли суспільний мовник звітує перед регулятором про проведення власного моніторингу.
90% респондентів володіють повноваженнями щодо моніторингу майже всього спектру діяльності суспільного мовлення. Проте деякі члени EPRA повідомили, що до їх повноважень віднесені тільки певні сфери діяльності суспільного мовника: частка інформаційних продуктів (Естонія), дотримання правил висвітлення виборчих кампаній (Грузія, Македонія), національні квоти (Македонія) або квоти на Європейські твори (Естонія, Македонія, Словенія). Тільки один медіарегуляторний орган – ВАІ (Ірландія) повідомив про наявність повноважень щодо надання рекомендацій до правил транслювання рекламних повідомлень для суспільного мовлення.
Як правило, регуляторні органи не несуть відповідальності за встановлення обсягу бюджетних коштів для фінансування суспільного мовника. Виняток становить тільки Польща. Однак, незважаючи на це, регулятори досить часто мають повноваження, пов’язанні із моніторингом фінансування, наприклад, перевірка бюджетів, квартальні та річні звіти тощо.
Організаційні та управлінські аспекти
Декілька регуляторних органів наділені повноваженнями щодо організаційних управлінських аспектів діяльності суспільного мовлення (Боснія та Герцеговина, Іспанія (САС), Латвія, Португалія, Сербія, Франція), беруть участь у процесі призначення на керівні посади суспільного мовника. Так, регуляторний орган Франції (CSA) призначає на посади генеральних директорів «France Television», радіо Франції та «France Medias Monde»[5]. У Каталонії парламент скеровує до регулятора список кандидатів до Керівної Ради Каталонської корпорації радіомовлення. Регулятор повинен підготувати звіт щодо кожного кандидата на посаду та визначити їх здатність зайняти посаду, а також представляє до парламенту чотири звіти до моменту публічного розгляду кандидатів відповідною комісією.
Захист аудиторії
Певна кількість медіарегуляторних органів повідомила, що до основних завдань регулятора належить також повноваження щодо захисту аудиторії суспільного мовника та взаємодія із громадянським суспільством (Бельгія, Данія, Естонія, Ірландія, Литва, Македонія, Польща, Румунія, Швеція). Насамперед мова йде про захист неповнолітніх (Данія, Естонія, Литва, Македонія, Румунія). Чотири регуляторних органи займаються розглядом скарг на програми (Бельгія (Валлонія), Ірландія, Польща, Швеція).
Ліцензування суспільного мовника
Регуляторні органи переважно не наділені компетенцією щодо ліцензування суспільного мовлення. Однак наявність такого ліцензування (як виняток) встановлюється у відповідних законах. Так суспільний мовник Норвегії (NRK) має право на здійснення мовлення відповідно до закону (Закон про мовлення) і не потребує ліцензії. Принципи діяльності NRK визначаються парламентом у спеціальному законодавчому акті – Маніфесті (NRK Plakaten).
Сім регуляторних органів надають консультації національним органам законодавчої та виконавчої гілок влади щодо надання ліцензій для суспільного мовлення (Бельгія, Ірландія, Іспанія (САС), Нідерланди, Сербія, Швейцарія). Наприклад, у Швейцарії регулятор (OFCOM) є експертним органом для Федеральної Ради та DETEC[6]. Зокрема, підготовкою ліцензій для суспільного мовлення (зокрема для SRG SSR) займається регулятор (CvdM). Кожні п’ять років CvdM повинен інформувати DETEC про те, чи відповідають послуги суспільного мовлення вимогам законодавства для отримання ефірного часу та фінансування суспільного мовника. Що стосується запровадження нових послуг суспільного мовлення, три регуляторних органи повідомили про наявність повноважень в даній сфері (Бельгія (CSA), Литва, Хорватія), а ще три регулятори зазначили наявність компетенції оцінювати актуальність таких послуг (Ірландія, Сербія, Швеція). Вісім регуляторів наділені повноваженнями стосовно проведення досліджень щодо суспільної необхідності впровадження нових послуг (Австрія, Бельгія (CSA), Іспанія (CNMC), Ірландія, Ісландія, Норвегія, Португалія, Швеція).
Обов’язки щодо звітування суспільними мовниками
13 регуляторних органи повідомили, що суспільні мовники повинні на постійній основі (зазвичай, щорічно) надавати вичерпні звіти стосовно їх діяльності, а в більшості випадках і щодо фінансування (Бельгія, Великобританія, Греція, Данія, Ірландія, Ісландія, Латвія, Нідерланди, Норвегія, Польща, Франція, Швеція). В деяких країнах регулятори також отримують звіти суспільних мовників з певних аспектів діяльності:
- зміст програмного наповнення (Боснія і Герцеговина, Грузія, Естонія, Іспанія (САС), Македонія, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Швейцарія);
- квоти Європейських творів (Боснія і Герцеговина, Естонія, Македонія, Румунія, Словенія);
- висвітлення виборчого процесу (Боснія і Герцеговина);
- квоти щодо документальних та художніх фільмів (Македонія, Словаччина);
- фінансова діяльність (Болгарія, Боснія і Герцеговина, Грузія, Іспанія, Латвія, Литва, Сербія, Словенія, Хорватія, Швейцарія);
- стратегія та нові послуги (Австрія, Болгарія, Латвія, Нідерланди);
- аудиторія (захист неповнолітніх, правила доступу) (Естонія, Іспанія (САС), Ірландія).
Періодичність звітування: щорічно (Сербія, Швейцарія), раз на пів року (Болгарія), щоквартально (Литва).
Повноваження щодо застосування санкцій
29 регуляторних органів мають право застосовувати санкції до суспільного мовника при наявності порушень законодавства у сфері аудіовізуальних послуг. Тільки медіарегуляторні органи Греції та Данії вказали про відсутність таких повноважень.
Санкції різноманітні і залежать від ступеня тяжкості порушення. Штраф застосовується як різновид санкцій за порушення у 21 країні. Так BAI (Ірландський регулятор) визначив застосування санкції до суспільного мовника у вигляді штрафу у розмірі 200 000 Євро[7]. Попередження також є розповсюдженим видом санкції за порушення в сфері аудіовізуальних послуг. В деяких випадках суспільний мовник зобов’язаний оприлюднити таке попередження, як ефективний інструмент негативного привертання уваги. Серед інших видів санкцій: тимчасове припинення мовлення або заборона транслювання певних програм. Поодинокі випадки, коли регуляторні органи уповноважені відкликати ліцензію суспільного мовника (Болгарія, Великобританія (крім ВВС, S4C або Channel 4), Україна). У деяких країнах також передбачено застосування штрафів за результатами проведених перевірок, а також організація незалежних розслідувань, зменшення ефірного часу та строку дії ліцензії або зміна умов ліцензії.
Достатність повноважень для регулювання
15 медіарегуляторних органів зазначили, що мають достатні повноваження щодо регулювання суспільного мовлення (Боснія і Герцеговина, Болгарія, Грузія, Естонія, Іспанія, Литва, Латвія, Македонія, Нідерланди, Норвегія, Португалія, Румунія, Сербія, Чехія,). 11 регуляторів повідомили про наявність можливості щодо збільшення обсягу повноважень (Бельгія (CSA), Великобританія, Данія, Греція, Ірландія, Ісландія, Польща, Франція, Хорватія, Швейцарія, Швеція).
Потреба у розширенні повноважень медіарегуляторного органу в рамках суспільного мовлення відрізняється залежно від країни. Ірландія, Польща та Швеція вважають необхідним наділення регулятора повноваженнями у цифровій сфері. Наприклад, шведський регулятор вбачає необхідними для Комісії з радіомовлення Швеції повноваження щодо моніторингу контенту в мережі Інтернет на дотримання принципів конфіденційності, точності та неупередженості подання інформації. Ірландський регулятор зазначив, що прогалини у законодавстві призвели до недостатнього регулювання онлайн медіа та послуг на замовлення. Також орган повідомив, що, наразі, невідомо як це впливатиме на регулятора, однак послуги суспільного мовлення, які надаються онлайн та на замовлення, у майбутньому потребуватимуть регулювання, особливо у світлі оновлення положень Директиви про аудіовізуальні медіапослуги. Британський регулятор Ofcom започаткував консультації щодо більшого доступу до регулювання онлайн-послуг суспільного мовлення[8]. Ірландський регулятор також виявив необхідність перегляду повноважень щодо рекомендування органом обсягу фінансування суспільного мовлення.
У річному звіті регулятор Франції рекомендував у рамках реформування суспільного мовлення створити таку ж процедуру ліцензування останнього як і для комерційних медіа. Два регулятори (Греція та Хорватія) висловили потребу у розширенні повноважень у сфері застосування санкцій.
Актуальні тенденції у сфері регулювання суспільного мовлення
15 респондентів повідомили про відсутність значних змін у сфері регулювання суспільного мовлення. Однак 16 регуляторів зазначили про наявність змін або ж про триваючі дискусії про зміни регулювання. Такі зміни мають масштабний характер, стосуються ролі регулятора, структури суспільного мовлення або ж окремих аспектів його діяльності.
Найбільші зміни відбулися у Великобританії[9]. Збільшився обсяг повноважень Ofcom щодо суспільного мовника. У відповідності до Королівської Хартії і супутніх домовленостей здійснення регулювання ВВС перейшло від ВВС Trust до Ofcom (3 квітня 2017 року). Одним з найважливіших повноважень Ofcom є нагляд за виконанням ВВС своїх завдань щодо дотримання зобов’язань щодо програмування та захисту конкуренції. Ofcom також взяв на себе зобов’язання стосовно вивчення, оцінювання та повідомлення про результати роботи ВВС. Крім того, після прийняття Закону про цифрову економіку (2017 рік) Ofcom також отримав повноваження у сфері здійснення нагляду за програмуванням дитячого продукту, послугами на замовлення, призупинення дії ліцензій у сфері радіомовлення за різноманітні правопорушення.
У Франції метою останньої правової реформи у сфері аудіовізуальних послуг стало введення в дію Закону про посилення незалежності суспільного мовника та одночасного посилення повноважень національного регулятора (15 листопада 2013 рік). Цей закон передбачив повноваження регулятора щодо обрання генерального директора суспільного мовника. Регулятор Греції повідомив про наділення додатковими повноваженнями регулятора у сфері суспільного мовлення. Регулятор Норвегії відмітив тенденції щодо посилення незалежності регулятора від Міністерства відносно суспільного мовника, що було закріплено у відповідному законодавчому акті (Закон про мовлення 2015 року).
У липні 2016 року у Швейцарії відбулася передача повноважень регулятора до незалежного органу (ІСА) щодо регулювання онлайн-сфери. Отже, частина повноважень залишилася за регулятором, а частина перейшла до новоствореного органу. Крім того, у державі розроблений проект закону про електронні медіа, де йдеться про створення нового незалежного органу, який буде займатися регулюванням онлайн-медіа.
Національна рада з питань медіа Польщі, яка була створена у 2016 році, отримала повноваження призначати та звільняти з посад працівників, які займаються управлінням суспільного мовлення.
[1] Барендт Е. (1995): Закон про мовлення: порівняльний опитувальник. Оксфорд: Карендон Пресс; Блюмер Дж. (1992): Телебачення та суспільний інтерес: вразливі цінності мовлення Східної Європи. Лондон: Сейдж; Буррі М. (2015): Суспільне мовлення 3.0. Правова обгортка для цифрового сьогодення. Лондон, Нью-Йорк: Роутледж.
[2] https://www.epra.org/attachments/bratislava-plenary-1-public-service-and-public-interest-content-in-the-digital-age-presentation-by-mari-velsand-nma-no
[3] Puppis, Manuel (2010; с.109-110): Einführung in die Medienpolitik (Представлення медіа політики)
[4] Нідерландський регулятор не здійснює оцінювання діяльності суспільного мовника, останній оцінює ефективність своєї діяльності самостійно та звітує про це перед регулятором.
[5] У Франції відбуваються дискусії щодо перегляду такої компетенції для медіарегуляторного органу.
[6] DETEC – Міністерство навколишнього середовища, транспорту, енергетики та комунікацій Швейцарії (Federal Department of the Environment, Transport, Energy and Communications).
[7] Телепрограма «Mission to Prey» – RTE, 2012.
[8] https://www.ofcom.org.uk/consultations-and-statements/category-1/epg-code-prominence-regime
[9] https://www.epra.org/attachments/bratislava-plenary-1-public-service-and-public-interest-content-in-the-digital-age-presentation-by-kevin-bakhurst-ofcom-uk
